La M.S.A. et le Conseil d'Etat

Le blog étant un lieu d’échange, vous trouverez ci-dessous une analyse d’un passionné de Sécurité Sociale. Un petit retour en arrière en 2001, mais qui nous offre des perspectives intéressantes.

Pour ma part, je posterais bientôt un développement sur la M.S.A.

Gontrand Cherrier.

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Les caisses de Mutualité Sociale Agricole doivent être constituées sous forme de mutuelles pour le Conseil d'Etat.

Un arrêt du Conseil d'Etat du  16 mai 2001, regroupant deux requêtes (jointes, Nos 221767 & 222315), qui ont été rejetées, est néanmoins plus qu’intéressant : il s'agissait de la contestation du modèle de statuts des caisses de Mutualité Sociale Agricole annexé à l’arrêté du ministre de l’agriculture et de la pêche du 29 mars 2000.

Son importance n’a pas été immédiatement perçue, car la question de l’inscription au Registre des Mutuelles ne se posait pas encore, ce qui explique aussi qu’on ait osé, alors, dire le droit.

Perçu comme une défaite par les requérants, mais sur le seul terrain sur lequel ils s’étaient placés, il a été aussitôt oublié alors qu’il est décisif. En effet, il reconnaît que les caisses de Mutualité Sociale Agricole :

-         doivent être constituées sous forme de mutuelles ;

-         ne sont ni des syndicats professionnels, ni des sociétés ou caisses d’assurances mutuelles agricoles, ni des compagnies d’assurance ou des associations. Sous entendu : ce sont des mutuelles, puisque dans d’autres arrêts le Conseil d’Etat  a justement dit que ce sont des personnes morales de droit privé!

Pour le reste bien entendu il reprend l’exclusion du jeu des directives assurances pour les régimes dits ‘légaux’, ce qui serait un autre débat. Notons néanmoins que depuis cet arrêt le Conseil d'Etat a considéré comme entreprise une mutuelle gérant également ce régime ‘légal’.

Extraits:

Sur les moyens dirigés contre l’ensemble de l’arrêté attaqué :

Considérant que l’article 1002, devenu l’article L. 723-1 du code rural, dans sa rédaction applicable avant l’entrée en vigueur de la loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999, permettait aux caisses de mutualité sociale agricole de se constituer sous la forme de syndicats professionnels ; que la modification de cet article par la loi d’orientation agricole qui a supprimé la possibilité pour les caisses de se constituer sous la forme de syndicats professionnels n’implique pas que l’arrêté attaqué, qui a pour seul objet d’établir le modèle de statuts que doivent adopter les caisses de mutualité sociale agricole constituées sous forme de mutuelles, prévoit les modalités selon lesquelles les caisses de mutualité sociale agricole passent d’un statut de syndicat professionnel à un statut de mutuelle ; que le moyen tiré de ce que l’arrêté omettrait illégalement de prévoir les modalités de cette transformation doit être écarté ;

[ Note : Il faut noter que le Conseil d’Etat n’envisage cette constitution que sous la forme de mutuelles, ce qui est capital ! En effet il ne se contente pas de faire des CMSA des «personnes sociales non identifiées» nées toutes armées comme personnes morales de la cuisse du Code rural. Car le Conseil d’Etat a étudié les lois dont il s’agit avant qu’elles ne soient votées… Ce qui importe ici est bien le terme de constitution : il implique nécessairement que c’est dans le respect du Code de la mutualité que cette constitution peut seule se faire.]

Considérant que l’arrêté attaqué n’avait pas davantage à prévoir les modalités d’adhésion aux caisses de mutualité sociale agricole qui sont prévues aux articles 1004 et suivants du Code Rural ;

Considérant que M. M. soutient qu’en prévoyant que les caisses de mutualité sociale agricole sont régies par les articles 1027 et 1085 du code général des impôts, l’article 1er du modèle de statuts conférerait à ces organismes une position dominante abusive en méconnaissance des dispositions précitées du traité instituant la Communauté européenne et serait contraire aux objectifs des directives du Conseil n° 92/49 du 18 juin 1992 et n° 92/96 du 10 novembre 1992 relatives à l’assurance ;

Considérant, toutefois, que les avantages fiscaux prévus par les articles 1027 et 1085 du code général des impôts sont attachés à la qualité d’organismes gérant des régimes de sécurité sociale de base des caisses de mutualité sociale agricole ; qu’il résulte de l’interprétation donnée des stipulations du traité instituant la Communauté européenne précité par la Cour de Justice des communautés européennes, en particulier dans son arrêt du 17 février 1993 rendu dans l’affaire C. 159/91, que les caisses du régime général de sécurité sociale, dans leur activité de gestion du service public de la sécurité sociale dans le cadre d’un régime obligatoire mettant en oeuvre le principe de la solidarité et sans poursuivre de but lucratif, n’exercent pas une activité économique et ne constituent pas des entreprises au sens des articles 81, 82 et 86 du Traité ; que si M. M. fait valoir que ces avantages fiscaux confèreraient aux caisses de mutualité sociale agricole une position dominante dont elles abuseraient sur le marché de la protection complémentaire, ces exonérations, en admettant même que ces caisses puissent être regardées comme jouissant d’une position dominante pour leur activité de gestion d’assurances complémentaires, ne sont pas de nature, eu égard à leur caractère très limité, à les placer en situation d’abuser d’une telle position ; que le moyen tiré de ce que l’article 1er du modèle de statuts serait contraire aux objectifs des directives précitées des 18 juin et 10 novembre 1992 et aux dispositions de la loi du 3 janvier 2001 qui les a transposées n’est, en tout état de cause, pas assorti des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé ; que, par suite, les moyens tirés de ce que l’article 1er du modèle de statuts serait contraire aux règles communautaires sur la concurrence ainsi qu’aux objectifs des directives “assurance” de 1992 doivent être écartés ;

[ Note : Il ne faut pas se désoler de ce considérant :

-         il met tout de même le doigt dans l’engrenage du possible abus de position dominante, ce qui a été parachevé ensuite dans l’arrêt évoqué plus haut ;

-         il sous-entend que si le requérant avait mieux argumenté…

-         Rappel : on ne juge que sur les moyens fournis, hors les rares cas où le juge doit se saisir d’office d’un moyen de droit. Raison pour laquelle est vital le travail collectif d’amélioration de nos moyens. En fait ce que le Conseil d’Etat sait ce qu’il y a derrière, derrière se situe bien la violation des directives, mais un peu plus loin, faute de séparation des activités…]

Sur le moyen dirigé contre l’article 4 du modèle des statuts-types :

Considérant qu’à supposer même que les caisses de mutualité sociale agricoles puissent, en tant qu’elles gèrent des assurances complémentaires, être qualifiées d’entreprises d’assurance au sens de la réglementation communautaire, cette qualification n’implique pas pour autant qu’elles doivent être regardées, en droit interne, comme des compagnies d’assurance soumises au code des assurances ; que, par suite, et en tout état de cause, le moyen tiré de ce que l’article 4 du modèle de statuts serait illégal en ce qu’il ne prévoit pas, pour les caisses de mutualité sociale agricole qui sont des mutuelles, les mêmes formalités de constitution que celles qui s’appliquent aux compagnies d’assurances doit être écarté ;

[ Note : Une fois de plus le Conseil d’Etat n’écarte pas radicalement l’idée que « les caisses de mutualité sociale agricoles puissent, en tant qu’elles gèrent des assurances complémentaires, être qualifiées d’entreprises d’assurance au sens de la réglementation communautaire » .

Ce qui ouvre la porte aux moyens à soulever vis-à-vis de Bruxelles, notamment : puisque ces mutuelles pratiquent aussi ces assurances, elles ne peuvent échapper au statut de mutuelle défini par le Code de la mutualité pour transcrire les directives. On ne peut isoler leurs activités dans un domaine, légal, pour dire qu’elles n’ont pas à être constituées sous forme de mutuelles, comme le dit le juge judiciaire – jusqu’en cassation !! - puisque le même juge ne peut nier que leurs autres activités, de toute façon, imposent déjà ce respect ! ]

Sur le moyen dirigé contre les articles 21 et suivants du modèle de statuts :
Considérant que les articles 1004 et suivants du code rural prévoient l’élection des membres de l’assemblée générale des caisses de mutualité sociale agricole par les assujettis ; que, dès lors, le moyen tiré par M. MOLLINE de ce que l’article 21 du modèle de statuts en ce qu’il pose la règle de l’élection des membres de l’assemblée générale et les articles suivants relatifs aux pouvoirs de l’assemblée feraient illégalement application des dispositions régissant les seuls syndicats professionnels ne peut qu’être écarté ;

[ Note : Effet, mais légitime ici, du célèbre « sous réserve des dispositions du Code rural » (s’agissant des MSA, ou de celui de la SS dans les autres cas) qui est habituellement utilisé pour dire, contre toute évidence, que les mutuelles n’ont pas à respecter le Code de la mutualité, contre les textes ! ]

Sur le moyen dirigé contre l’article 29 du modèle de statuts :

Considérant que la circonstance que les modalités de dissolution des caisses de mutualité sociale agricole sont proches de celles qui s’appliquent aux syndicats professionnels est sans incidence sur la légalité de l’article 29 du modèle de statuts ;

[ Note : Tiens, vous avez dit dissolution ? C’est parler de corde dans la maison d’un pendu ! ]

Sur les moyens dirigés contre l’article 30 du modèle de statuts :

Considérant qu’aux termes de l’article 30 du modèle de statuts : “Les présents statuts font l’objet d’un dépôt auprès du service régional de l’inspection du travail, de l’emploi et de la politique sociale agricoles. Ils sont approuvés par l’autorité administrative dans les conditions fixées par le décret n° 99-507 du 17 juin 1999 relatif aux statuts et aux règlements intérieurs des organismes de mutualité sociale agricole ;

Considérant qu’il résulte de la loi d’orientation agricole du 9 juillet 1999 que les caisses de mutualité sociale agricole ne sont ni des syndicats professionnels, ni des sociétés ou caisses d’assurances mutuelles agricoles, ni des compagnies d’assurance ou des associations ; que, dès lors, les moyens tirés de ce que l’article 30 du modèle de statuts-type serait illégal en ce qu’il ne prévoit pas l’application aux caisses de mutualité sociale agricole des règles qui régissent le dépôt et l’approbation des statuts des catégories d’organismes ci-dessus mentionnés ne peuvent qu’être écartés ;

[ Note : De nouveaux statuts-type sont intervenus depuis, ils sont si mal faits qu’ils changent souvent… Mais les CMSA sont bien des mutuelles. Il reste désormais à en faire tirer les conséquences de droit devant le juge civil ! Ou, à défaut, à Bruxelles. En revanche il restera difficile de faire poser une question préjudicielle par un TASS au juge administratif, car on sait bien que la réponse nous serait favorable sur une question sur « MSA-respect du Code de la mutualité »…]

Allen.

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Ref. complète : Conseil d'Etat statuant au Contentieux  N° 221767 222315 -- 1 / 2 SSR, Mlle Landais - Rapporteur, Mlle Fombeur - Commissaire du gouvernement, Mme Aubin - Président, Lecture du 16 mai 2001.

Comments

[ALLEN]

On ne peut forcer un tribunal à poser une question préjudicielle sauf si on démontre qu'elle est indispensable à la solution du litige, ce qui suppose que les magistrats (...).

Pour aller chercher une réponse ailleurs:
- devant le juge administratif il me semble indispensable d'attaquer la légalité de l'arrêté préfectoral approuvant les statuts d'une CMSA au motif de la non inscription au registre des mutuelles, qu'il aurait dû vérifier (cf renvoi au cod epar l'art. 1);
-devant la CJCE: car il faut savoir si ces statuts violent (réponse oui) les directives.

Seulement comme le droit aménerait à trancher en notre faveur, les QP seront-elles posées?

Continuons à nous grouper!

[Robby]

@ Allen

Je vois que vous détaillez un maximum vos réponses et que vous montrez le même intérêt que beaucoup d'entre nous à voir consacrer notre liberté d'affiliation et de prestation.

Pourtant force est de constater que les arguments et moyens soutenus par les magistrats montrent postulent à ce que les Caisses soient empruntes du droit public donc exclusive de l'application des directives et de l'ouverture.

Dès lors l'idée s'est posée de soulever des questions préjudicielles au Juge Administratif qui nous donnerait son point de vue en la matière, or une telle opportunité n'est pas faite avec la résistance judiciaire en ce que le juge se refuse d'aller au-delà des codes applicables. Cette stratégie restreint le champ d'action de l'activisme libéral...

Une piste pourrait être creusée par vos soins et intéresserait chaque lecteur (je vous avouerai y réfléchir mais les définitions manquent): "Dans quelle mesure la définition du régime légal français par les juridictions françaises apparaît t-elle antinomique avec celle de la CJCE?"

-> Qu'en pensez-vous

Robby

[ALLEN]

Merci de votre aimable réponse que je commente à mon tour.


1) « Comme vous le soulignez, il n’y a pas de divisibilité des dispositions applicables et la segmentation qui tente d’être instaurée par voie prétorienne entre le Code de la Sécurité Sociale et le Code de la Mutualité me semble inopportune. »

Je serai tenté de dire qu’il s’agit d’une autre voie, mais ce serait à éviter.
En fait il n’y a aucune raison de faire prévaloir un Code sur un autre, sauf à considérer l’effet du droit européen sur celui de la mutualité (pour les caisses de MSA). Il n’y a là qu’une astuce pour tenter de sauver les organes de SS. Pour combien de temps encore ? La situation est verrouillée au plan intérieur, le retour au droit ne peut donc être imposé que depuis l’Union européenne.

2) « Aussi continuons à argumenter sur ce point pour que les Codes trouvent à s’appliquer uniformément… »

De Gaulle en voyant sur un mur « mort aux cons » aurait dit : « vaste programme ».
Vaste programme aussi que celui indiqué, mais pour des raisons bien différentes…

3) « une interrogation essentielle, celle de déterminer la nature exacte des caisses et leur nature juridique propre au-delà des dispositions de principe des Codes qui ne nous renseignent guère, je dois vous concéder que j’effectue toujours un travail de recherche en cette matière tant elle reste insaisissable. »

En fait ce qui est derrière est cette contradiction :

- on leur a donné une mission de service public sans aller jusqu’à en faire des personnes morales de droit public (sauf pour quelques institutions centrales), et les tribunaux font comme si elles en étaient néanmoins ;
- et les coquilles plus ou moins vides mises là pour permettre cette fiction d’autonomie, administration prébendiaire par les partenaires sociaux etc, se heurtent à quelques réalités, de droit interne (personnalité morale) et européen (les normes des directives sont fâcheuses aussi en ce qu’elles sont à même de mieux éclairer la situation financière des organismes de SS.


4) « Il s’agit ici d’une définition quasi-métaphysique ! Je ne saurai m’engager sur ce terrain sauf à constater que de tels organismes auraient, nécessairement, à respecter le droit communautaire et donc à satisfaire aux exigences légales de constitution d’une personne morale. »

Il faudrait déjà en établir la liste, de ces « institutions de prévoyance », ce qui n’est pas facile …

5) « vous constaterez que la Jurisprudence adopte des contorsions assez spécifiques pour justifier ce qui n’est plus. »

Il y a eu un cas (CA de POITIERS, 21 mars 2000, N° 99-1320 ) où la vérité a été brutalement dite par distraction sans doute : « dont les règles d'organisation et de fonctionnement sont marquées par la présence de la puissance publique ». Autrement dit, pas touche, derrière la fiction il y a l’Etat !

Il faut lire attentivement pour tenter de comprendre le début, mais celui qui comprendrait réellement, chapeau ! Moi pas (« textes pris pour son application au renvoi opéré par » )… Pourtant ce qui se conçoit bien s’énonce clairement, dit-on.

« Capacité-Personne morale de droit public-Personnalité juridique-Contestation par le défendeur-URSSAF.
Méconnaissent la portée de l'article R121-1 du Code de la Sécurité Sociale, valant réserve des dispositions dudit code ainsi que des textes pris pour son application au renvoi opéré par les articles L123-1 et L216-1 du code de la Sécurité Sociale aux prescriptions du Code de la Mutualité, les premiers juges qui estiment que l'article R 121-1 du Code de la Sécurité Sociale, donnant compétence au conseil d'administration de certains organismes pour établir leurs statuts, ne pouvait pas être utilement invoqué faute de" dispositions particulières" et de renvoi opéré par l'article R 213-5 du Code de la Sécurité Sociale. A suposer que le formalisme applicable à la constitution de l'URSSAF de la Charente Maritime n'ait pas été respecté dans certaines dispositions secondaires, rien ne permettrait au défendeur d'en déduire que cet organisme, dont les règles d'organisation et de fonctionnement sont marquées par la présence de la puissance publique, ainsi qu'il ressort des articles L 151-1, L213-1 et L213-2 du code de la Sécurité sociale, n'a pu en conséquence accéder à la personnalité juridique qui lui est reconnue par un code, des lois, des décrets et des arrêtés concordants. »

Avez-vous aimé « A suposer que le formalisme applicable à la constitution de l'URSSAF de la Charente Maritime n'ait pas été respecté dans certaines dispositions secondaires » ?

Pour le reste, dans les articles visés, on voit seulement qu’il y a un contrôle de l’Etat sur ces organismes, mais cela n’en fait pas pour autant des personnes de droit public. Les banques, personnes de droit privé, sont bien contrôlées aussi…
En revanche il n’y a plus dans l’ Article L216-1 de renvoi au Code de la mutualité : effet de l’Ordonnance nº 2005-804 du 18 juillet 2005 (et de la Loi nº 2006-1640 du 21 décembre 2006) dont l’article 6 prouve que la référence au Code de la mutualité avait bien un sens à abattre …
Article 6

I. - Au premier alinéa de l'article L. 216-1 et à l'article L. 611-2 du même code, les mots : « prescriptions du code de la mutualité, sous réserve des » sont supprimés.
II. - Au deuxième alinéa de l'article L. 216-1 du même code, les mots : « code de la mutualité » sont remplacés par les mots : « présent code ».
En revanche les CMSA n’ont pu bénéficier de lamême faveur, il reste à en tirer les conséquences de droit.


6) « en opérant des contestations massives et systématiques. »

Oui ! Il faut sans trève mettre les magistrats devant le fait que nous savons qu’ils refusent d’appliquer le droit en repoussant nos fins de non-recevoir. Seules des contestations massives deviendront irrésistibles. Les CMSA sont les plus fragiles juridiquement, il faut ne leur laisser aucun répit.

[Gontran CHERRIER]

Allen,

J’apprécie avec quel soin vous soulevez les arguments nécessaires à notre entreprise.

Je me permettrais de réagir sur les éléments mis en avant :

• N°1 : Comme vous le soulignez, il n’y a pas de divisibilité des dispositions applicables et la segmentation qui tente d’être instaurée par voie prétorienne entre le Code de la Sécurité Sociale et le Code de la Mutualité me semble inopportune. Aussi continuons à argumenter sur ce point pour que les Codes trouvent à s’appliquer uniformément…
• N°2 : Vous soulevez une interrogation essentielle, celle de déterminer la nature exacte des caisses et leur nature juridique propre au-delà des dispositions de principe des Codes qui ne nous renseignent guère, je dois vous concéder que j’effectue toujours un travail de recherche en cette matière tant elle reste insaisissable. Vous le notez également, cette absence de précision montre l’indécision du législateur en la matière pour mieux renvoyer aux juridictions le soin de déterminer cela…
• N°3 : Pour cette remarque, je tiens à préciser un élément rédactionnel. Le recours à cet article du NCPC tend à faire peser sur la Caisse la charge de démontrer quelle est sa réelle nature juridique et donc à l’amener à se positionner sur la définition légale et le rapport existant avec le droit privé ; et qui fait défaut au sein des Codes instituant les caisses.
• N°4 : Il s’agit ici d’une définition quasi-métaphysique ! Je ne saurai m’engager sur ce terrain sauf à constater que de tels organismes auraient, nécessairement, à respecter le droit communautaire et donc à satisfaire aux exigences légales de constitution d’une personne morale. Mais votre suggestion est intéressante et je vais songer à vous en livrer une définition.
• N°5 : Pour cette remarque, je vous précise également que j’estime que la plupart des caisses fonctionnent comme tel ! En effet, il ne s’agit que d’un constat fonctionnel tiré de la réalité opérationnelle des caisses dans leur fonctionnement tant interne qu’externe.

Enfin pour les jurisprudences que vous rapportez, vous constaterez que la Jurisprudence adopte des contorsions assez spécifiques pour justifier ce qui n’est plus.

Ces jurisprudences nous restreignent dans notre entreprise en ce qu’elles limitent notre discussion petit à petit. Pourtant, cela ne nous empêche pas de soulever chaque incohérence, comme vous le faites Allen, et de renforcer notre argumentation sur le « flou artistique » des notions.

Cette géométrie variable n’est en réalité qu’une adéquation des moyens aux fins en ce que le cadre juridique est « tordu » pour valider une construction juridique qui manque de lisibilité.

C’est pourquoi je reste convaincu qu’il faut enrailler le système en opérant des contestations massives et systématiques.

Cordialement

[ALLEN]

La cotisation de solidarité est un OJNI (objet juridique non identifié).

Le législateur lui-même a des doutes sérieux sur la légalité de cette cotisation, tant sur le plan interne qu’au regard du droit européen.

L’existence d’un décret ne suffit pas affirmer que la cotisation soit légale, il peut être lui-même illégal au regard d’exigences plus élevées. Selon qu’elle est une cotisation sociale ou un impôt, ce qui reste à trancher, les bases de son existence légale ou de son calcul sont différentes.

La question de la nature de la « cotisation de solidarité » en cause n’est pas tranchée:

- est-elle une imposition, ce qui est la position du Conseil constitutionnel en l’absence de contrepartie directe - décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 sur la CSG, et du 30 décembre 1991 - et du Gouvernement français, encore renouvelée devant le Conseil constitutionnel (observations du Gouvernement sur le recours dirigé contre la loi de finances pour 2001, Journal officiel du 31 décembre 2000) malgré la jurisprudence antérieure contraire de la CJCE sur la CSG (15 février 2000 : affaires C-34/98 et C-169/98) qui avait été rappelée par les auteurs de sa saisine? Les décisions du Conseil constitutionnel s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, or en 2001 encore il a renouvelé sa position sur ce sujet, en suivant le gouvernement.

- ou une cotisation sociale (ce qui pourrait être par analogie la position de la CJCE, comme pour la CSG, mais sous la réserve capitale qui suit) ? Mais son assise relèverait alors des lois de financement de la sécurité sociale, et non d’un arrêté préfectoral fixant les surfaces minimales d’exploitation.

Néanmoins il convient d’observer que :

- la cotisation de solidarité étant en partie affectée aux frais de fonctionnement de l’entreprise à forme de mutuelle qu’est la MSA, qui est par ailleurs en situation de concurrence sur le marché de l’assurance maladie obligatoire (article L 731-30 du Code rural), et pas seulement sur celui des régimes complémentaires ou des services liés, elle ne peut passer pour être « affectée de manière spécifique et directe au financement du régime de sécurité sociale français » selon les termes mêmes de la CJCE.

- la Cour de Justice des Communautés ne manque pas de rappeler qu'aux termes du règlement 1408/71 du Conseil en date du 14 Juin 1971 toute cotisation sociale ne peut être obligatoirement imposée que moyennant une contrepartie effective au profit du cotisant (voir plus haut). Et le droit communautaire sanctionne l'enrichissement sans cause qui est la conséquence directe d'une cotisation versée en pure perte, c'est-à-dire sans contrepartie, et reconnaît pleine valeur à la règle de la répétition de l'indû : or le versement de telles cotisations à fonds juridiquement et financièrement perdus en relève à l'évidence (cf, parmi une jurisprudence constante : CJCE 14 Janvier 1997, Comateb. Aff. L. 192/95 à L 218/95).

« Des cotisations non créatrices de droits n’existent pas dans le cas symétrique d’agriculteurs à titre principal exerçant à titre secondaire une activité non salariée non agricole » comme le constatait le rapporteur de l'Assemblée nationale Charles de COURSON (rapport N° 1805 sur le projet de loi de finances pour 2000), qui démontrait aussi que la cotisation de solidarité, quand elle est bien assise sur un revenu effectif, fait double emploi avec la CSG.